【编者按】有人在比较中美文化差异时说，如果美国人要制造一件东西，他们往往会花90%的精力先打造一台机器。相比中国人，美国人更相信制度和程序的力量。调价前举行听证会无疑是一种进步，但播下龙种，收获的可能是跳蚤，因为在听证会的整个过程中，居然有那么多看不懂的问号。我们实在不能指望一台粗制滥造的机器能够造出精品。没有程序，就没有一切。铁路票价听证会为何不能全程直播？报名截止期前哪来的正式代表？“消费者代表”能不能代表消费者？代表的住处为何会有“说客”？

　　本刊记者／叶矛

　　新年伊始，一次铁路价格听证会引起了全国上下的广泛关注。18日，上海市物价局也就省际春运客票价上浮举行了听证会。听证会应遵循怎样的程序，代表名额如何分配，代表如何产生，听证会的范围是否可以更广泛，听证会的职能是否只是听听而已？为此，记者采访了有关人士，并让读者也了解他们的一些建议。当然目的只有一个，那就是如何让听证会这一普通公民参政议政的最佳方式搞得更好，而不仅仅流于形式。

　　听证的由来

　　据上海市社科院科研处副处长杨鹏飞介绍，听证制度起源于18世纪的英国，最早应用于司法领域，此后在立法领域也广为应用。20世纪后，各国政府的行政权过度膨胀(如美国罗斯福新政)，为体现民意，听证制度在行政领域也得到广泛采用。目前，在美英日等国，大量的听证都集中在行政领域。

　　老百姓碰上退休金发晚了、福利补贴发少了、交通违章被处罚了，都可以带上律师要求行政法官给他开个听证会；政府在制定关系到纳税人切身利益的政策时，比如涉及药品、食品、电信、铁路、邮政等，都要由政府相关独立管理机构召开听证会。听证会已经成为政府众多决策前必须经过的重要程序。

　　在我国，目前听证制度实行最多的是司法领域。法院的法庭调查实际上就是一次听证，原被告的陈述及对质，加上法官的主持，构成了一个听证的框架。在立法领域，听证制度同样也已经受到重视。

　　在行政领域的听证会，此次铁路价格听证会也不是第一次。仅价格问题，自1993年深圳在全国率先实行价格审价制度以来，全国已经举行了200多次价格听证会，其中上海就有10次。

　　200多次听证会但公开的不多

　　虽然今年以前举行过的听证会不下200次，但真正为人们所了解的并不多。相反，由于听证会很少公开，反而给外界造成了黑箱操作的不良印象，其中最典型的是前年的电信价格听证会，遭到舆论诟病。

　　价格听证会为外界所知始于去年8月。去年7月，国家计委发布了《政府价格决策听证暂行办法》，规定：“除涉及国家秘密外，听证会一律公开举行。”此后，听证会开始按照这一办法举行。

　　什么是“公开举行”？《办法》规定，“对于公开举行的听证会，政府价格主管部门可以先期公告举行听证会的时间、地点、主要内容、旁听席位。”

　　不过，舆论普遍认为，仅公开以上信息显然是不够的。此次铁路价格听证会之前，计委连听证代表的名单都没有公布，更不用说供讨论的涨价方案。此后还是在媒体的争取下才公开了听证代表名单。舆论认为，在听证会之前公开具体方案、听证代表名单，有利于各方进行充分的讨论和准备，有利于听证代表听取各方意见，真正使听证会反映各方意见。

　　公开的另一含义是，听证的过程应该公开。除了旁听代表，媒体的参与应该是最好的公开。有专家认为，此次铁路听证会的一大遗憾是电视台没有进行全程直播。中央台不行，其他电视台为什么不行？此外，听证会之后的决策也应该公开，至少决策中应该对听证会中的主要意见有所说明，这也是给听证代表一个交待。

　　上海社科院王泠一博士认为，公开可以增加听证会的透明度，促进决策的科学性，使社会对各利益集团保持持续的压力，真正体现听证会的威力。

　　代表在截止期5天前就已确定

　　除了公开，程序是另一个影响听证会效果的重要因素，而程序是由各种细节组成的，比如：代表名额如何分配，代表如何产生，甚至代表发言时间的确定都应该有一个明确的规定。但是计委的《办法》中对此没有量化的规定。专家们认为，司法听证程序是最好的学习榜样。

　　目前的价格听证会，引起非议最多的还是代表名额的分配以及代表的产生方式。《办法》规定，“听证会代表一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。”

　　杨鹏飞认为，这一规定的欠缺在于没有规定各类代表的具体比例，而这决定了听证会的最后结果。因为《办法》同时规定：“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧、难以确定时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，或再次组织听证。”按杨鹏飞的意见，往后的听证会中应该明确各类代表的比例，尤其是消费者代表比例，如30%。

　　而听证代表，尤其是消费者代表如何产生也是一个重要问题。国家计委曾宣布，铁路价格听证会代表通过报名产生，报名截止时间为1月5日，但事实上，听证会代表早在12月30日就已经确定，吴茂堂1月1日收到聘书也是这个原因。这多少有点像大卖场的1元家电，等你来的时候却宣布没货了。

　　据记者了解，价格部门分配代表名额一般采用以下方式：首先大致确定代表应该来自哪几个部门，然后请这些部门推荐代表。如上海公路春运价格听证会，物价局首先按《办法》规定，确定人大、政协、研究机构、工会、消费者、经营者代表等几大方向，并将名额下发，人大、政协各2人，研究机构3人，总工会1人，消费者代表8人，经营者代表3人。

　　这样的代表能代表谁？

　　其中，最受关注的是消费者代表的产生。物价局认为，建筑、商业、教育系统与公路春运关联度最高，因为建筑工人、商店营业员、学生中有许多是外地人士。建委、商委等部门各推荐两人，一位是企业管理人员，一位是一线工作人员。

　　“由上而下”产生代表最大的好处是方便，但这样产生的代表多少让人对其代表性产生怀疑。记者此前一直想采访一位参加铁路听证会的上海代表，他是支持铁路涨价的“消费者代表”之一。但接电话的一位女同志说此人出去了，在记者的坚持下，她说你等一会儿，然后捂住电话听筒问边上：×××，你看怎么办？(感谢这位女同志，她没有把听筒捂严实。)记者开始怀疑这位代表是否能够在听证的时候代表消费者说一些真话。有意思的是，18日上海举行的公路春运价格听证会上，他又再一次成为了“消费者代表”。

　　王泠一博士建议，消费者代表应该抽签决定，并由公证处公证。比如，铁路听证可以在某一趟列车上抽签；电信听证，可以从用户资料中抽签产生。这种做法的成本并不一定很高，而费用可以由要求听证的经营者负担。

　　给听证更高的地位

　　上海社科院杨鹏飞认为，听证会制度在程序方面的欠缺，反映了我国行政领域对程序的忽视。我国应该尽快制定一部《行政程序法》，为包括听证制度在内的行政行为树立必要的程序规范。

　　杨鹏飞指出，不管在立法层面还是执法层面，忽视程序是我国一个突出的现象，尤其在行政法领域。大家更关心的是实体法，但对于程序法，却往往不够重视。这种情况近两年来有了一定的改善，如新制定的《行政处罚法》、《行政复议法》，可以认为是《行政程序法》的一部分，但至今仍然没有一部完整的行政程序法典。

　　至于听证会本身，目前我国的听证会还局限于价格领域，而且听证会的定位也只局限于咨询。专家们认为，听证制度作为一种普通公民参与行政决策的途径，其地位可适当提高。除了价格法规定的价格听证，其他一些领域如行政重大决策也可以引入听证会制度。如香港在决定迪斯尼乐园是否吸纳外国劳力方面就举行过听证会，甚至一些公司裁员降薪之前都要邀请工会代表进行听证。

　　此外，除了咨询功能，今后也可以赋予听证会更多的职能，如监督功能，甚至可以在某些领域赋予听证会决策功能。